大陸政策法規

北京國際城市發展研究院長:推動東、西城合併,建中央政務區

2017/07/05

李斌 孔祥鑫/微信公號“瞭望”

2017-07-04 19:46

2017年3月29日,北京市民在北京市規劃展覽館觀看北京城市規劃模型。   東方IC 資料圖

在最新的《北京城市總體規劃(2016-2030年)》和6月19日北京市十二次黨代會報告中,以往沿用多年的北京“舊城”表述不見了,取而代之的是“老城”兩個字。

兩份報告分別是規劃未來15年北京發展和確定最近5年目標的重要檔,從“舊”到“老”一字之變,到底意味著什麼?又將如何影響首都北京的未來?

帶著一系列問題,《瞭望》新聞週刊記者專訪了城市問題研究專家、北京國際城市發展研究院院長連玉明教授。

“舊城”改“老城”,一字之差大不同

《瞭望》:說了那麼多年的“舊城”,現在改提“老城”,您怎麼看其中蘊含的意味?

連玉明:雖然“舊”和“老”表面看起來意思比較相近,但一字之差反映在城市規劃建設管理中,還是具有比較明顯的差異:

舊城與新城相對應,更多地強調城市的更新改造,重點是通過基礎設施的完善實現城市功能的完善。

老城則是與副中心、衛星城等相對應,更加注重城市功能優化與空間重構,重點是進一步聚焦核心功能,通過空間上的優化佈局推動功能疏解。而且老城更加凸顯城市的歷史感,蘊含著城市歷史文化的保護與發展的職責與使命。

新的北京城市總體規劃用“老城”替代“舊城”,反映了首都在城市規劃理念、發展戰略和發展模式上的轉變。

《瞭望》:以往一說“舊城”,就想起數十年來的大規模“舊城改造”,您怎麼看這些年的“舊城改造”歷史?

連玉明:舊城改造是一個世界性的難題。城市不可避免地會出現老化狀況,舊城改造是完善城市功能,滿足城市發展和居民生活的重要方式之一。

從國際上看,英國倫敦、日本東京、法國巴黎、新加坡等都進行過舊城改造,其中很重要的一個經驗和模式就是舊城改造絕不是簡單的拆舊建新,而是局部或整體地、有步驟地改造和更新舊城的物質環境,注重保存城市傳統文化肌理,最大限度地保護城市原有風貌。

北京的舊城改造是在特定時代背景下啟動的,需從歷史的角度辯證地看。建國之初,首都規劃隨即展開,將中央行政區放在古都的中心區來建設,並著手改建,這一過程中,北京城牆、城樓和牌樓等古建築不少被拆除。此後數十年,北京舊城改造在持續推進,其中既有經濟社會發展的因素,也有城市自身建設的需求。

一方面,舊城改造帶來了城市的更新、環境的整潔、住宅和交通設施的改善,保障和推動了首都城市功能的不斷完善,特別是對於平房區、棚戶區的整治和改造,切實解決了居民生活中面臨的實際問題,有效地改善了民生。

但是另一方面,也必須客觀地認識到,正是由於這些年的大拆大建,大量的文物古跡遭到不同程度的破壞,城市景觀和古都風貌受到嚴重威脅。北京的“每一條胡同都有一個說頭,都有自己的故事”。這些“說頭”和“故事”,構成了北京古都文化的基礎。但現在這些文化載體和符號正逐漸消失,舊城改造的確有需要反思的地方。

大時空下看“老城重組”

《瞭望》:北京正在推動“老城重組”,怎樣個“重組”法?

連玉明:重組的初衷是要在根本上解決北京城市發展中的深層次問題,服務首都“四個中心”城市戰略定位,以及國際一流和諧宜居之都的建設。

也因此“疏解非首都功能”,治理“大城市病”成為北京的首要任務。尤其是東、西城區作為首都功能核心區,空間範圍本來就不大,中央政務服務功能和歷史文化名城保護功能就已足夠支撐這個區域的發展,沒有必要再去構建“大而全”的經濟體系。

我認為推動老城重組包括三個層面的內容:

一是優化調整東、西城行政區劃,推動東、西城合併,建立中央政務區,將不符合區域定位的功能疏解出去,形成與中央政務服務功能相適宜的功能。中央政務區原則上應保留東、西城行政區劃面積,不增不減為宜。

二是推動東、西城內部功能重組。街道區劃可適當進行調整優化,力求構建“大街道、小社區”的城市管理格局。以簡政放權為導向優化重組行政管理部門,力求構建“小政府、大社會”的行政管理格局。

三是強化中央政務區功能,加強歷史文化名城和古都風貌整體保護,探索建立首都財政體制和首都治理體制,進一步明確首都核心區功能。

《瞭望》:怎樣在一個更大的時空背景下看北京“老城重組”?

連玉明:研究北京問題需要更寬的視野、更大的尺度、更高的標準。

北京推動“老城重組”的戰略意義,在於與通州城市副中心、雄安新區共同形成“一體兩翼”的首都空間戰略佈局,進而推動京津冀協同發展和以首都為核心的世界級城市群的建設。而京津冀地區將建設以首都為核心的世界級城市群,將有利於發揮京津冀在環渤海和東北亞地區的龍頭帶動作用,增強京津冀在亞太地區的核心競爭力,凸顯京津冀在世界城市體系中的地位。

所以北京的發展,要放在京津冀協同發展和建設以首都為核心的世界級城市群的時空維度下來認識和分析。

從老城重組來說,作為首都承載政治、文化和國際交往中心功能的核心區域,應探索建立與之相適應的首都財政等體制機制,將地方政府從既要做好“四個服務”又要發展經濟的矛盾中解脫出來,將經濟發展功能從政府的職能中剝離出來,著力做好“四個服務”,強化區域的公共服務,提升社會治理能力,做好城市管理,推進歷史文化保護區的有序更新,使這個區域成為落實“四個中心”定位、疏解非首都功能、建成國際一流的和諧宜居之都示範區。

《瞭望》:老城重組過程中,在保護歷史文化名城方面該注意什麼?

連玉明:東城西城是古都北京的核心地帶,聚集了多元的文化,既有皇室、佛教、儒家、國學、會館等傳統文化,也有奧運文化、演藝博覽文化、出版文化、商業文化、體育文化等近現代文化;既保留有以傳統居住形態為主的街區,也有大量的四合院住宅,還有傳統的使館區、商業街區和文化街區。

東、西城區劃調整後,應著力建立和完善北京歷史文化名城保護體制,整合兩區各自獨立的歷史文化名城保護委員會,統籌東、西城歷史文化名城保護規劃、修繕等工作,將北京老城區作為整體進行保護,將首都的傳統文脈作為北京建設世界級城市群中心城市的根基。

要打破北京歷史文化保護區的行政分割,推動北京市歷史文化名城的整體規劃、保護和開發利用。同時,要積極探索建立中央政務區文化資源統籌發展機制,統籌佈局區域文化資源,推動北京全國文化中心建設。

《瞭望》:目前進行的大規模“治違”和“背街小巷”整治,和“北京老城”有關係嗎?

連玉明:目前北京正在進行的大規模“治違”和“背街小巷”整治,本質是要建立與國際一流的和諧宜居之都相符合的城市治理新模式,這也是北京“老城重組”的必然要求,不僅關係到非首都功能疏解和城市轉型發展,而且關係到社會民生的持續改善,意義深遠。

一是落實首都新的戰略定位的根本要求。北京努力建設國際一流的和諧宜居之都,對首都的環境建設提出了更高的要求。北京市委對首都功能核心區提出了“環境要優美、人口要調控、服務要優質、發展要持續”的要求,將環境擺在各項工作首位。

二是首都城市發展進入新階段的必然選擇。經過多年的快速發展,北京中心城區城市建設進入相對平穩期,更多的是優化功能,向管理要效益。北京中心城區要在首都建設國際一流的和諧宜居之都進程中走在前列,就要在城市管理、城市文化、市容環境、市民素質等方面用心用力,做細做實,展現特色。

三是探索解決首都城市發展問題的有效途徑。針對城市環境亂象,北京積極採取多種形式治理“城市病”問題,但城市痼疾頑症仍時有反彈。要徹底根治“城市病”難題,迫切需要以改革創新的精神推進城市管理,消除管理漏洞,創新機制手段,實現城市面貌的改善,創造更加宜居的城市環境。

《瞭望》:從國際視野看,“老城”越老越有味道嗎?您覺得哪些國家的老城重組和保護利用經驗值得借鑒?

連玉明:從首都“四個中心”的戰略定位看,更重要的是文化中心的建設。最根本的、最具影響力的就是文化。文化中心是別人無法比擬的最具權威性、排他性、唯一性的首都獨特資源。

北京文化中心建設的核心是歷史文化名城保護,首都3000多年的建城史和800多年的建都史形成了北京城市歷史文脈,這正是首都城市魅力所在。

國際上普遍堅持的是以保護為主的思路。巴黎舊城區劃分為兩個歷史保護圈層。第一個圈層是老城歷史文化中心區,即18世紀形成的巴黎古城。第二個圈層為19世紀形成的巴黎舊區。這兩個保護圈層,避免了巴黎歷史建築與舊城風貌遭到破壞,非常好地將城市歷史文化傳承下去。

要形成強有力的組織管理體系。義大利自1870年統一建國以來,就形成了一個基本理念,認為義大利領土上的文化遺產體現了國家的根本利益,必須由國家統一進行管理的理念,中央政府在全國各地建立保護行政管理網路,直接委任地方代表並垂直領導。

要著力構建完善的法律體系。立法是歷史文化遺產保護與利用的基本保障。京都是日本較早開始對歷史景觀的保護進行立法的城市,先後頒佈了《古都保存法》《古都保存法施行細則》等法律法規。

要切實地讓公眾充分參與。法國巴黎之所以能成為國際大都市,是與巴黎人重視建築藝術的保護和創新分不開的。1919年法國制定了法律,規定每5000人形成一個社區,每個社區均應有規劃,任何新的建築均須由社區批准。這種法規,使巴黎人重視並參與到城市歷史文化遺存和建築藝術遺產的保護中。

未來的北京城,什麼樣兒?

《瞭望》:能否描述一下未來的“北京老城”?未來的北京城又會是一座怎樣的城?

連玉明:我們要“建成一個什麼樣的首都”,北京城市的未來如何,就是要按照中央提出的探索形成人口經濟密集地區優化開發模式的要求,建成國際一流的和諧宜居之都。

在我看來,國際一流的和諧宜居之都表現在四個方面:

一是功能適宜之城。適宜的城市功能是北京城市發展的首要任務。通過疏解非首都功能,“大城市病”得到根本解決,首都核心功能得到優化,真正建立起與“四個中心”城市戰略定位相適宜的功能定位與空間佈局,成為世界級特大城市可持續發展的典範地區。

二是歷史文化之城。歷史文脈傳承是一個城市可持續發展的靈魂。北京作為一個文化古都,是現代城市的傳統保留地。未來通過老城重組,使“北京老城”成為一個繼承傳統、充滿古都韻味的文化之城,一個開放創新、充滿活力的高品位之城。

三是環境友好之城。生態環境是一個城市可持續發展的命脈,保護生態環境與繼承歷史文脈,是城市可持續發展的基本前提。通過生態保護,實現生態、社會、歷史、文化和經濟效益的最大化、最優化。這是北京城市未來保護與發展並重模式的精髓和核心內涵所在。

四是社會和諧之城。社會和諧是構建和諧宜居城市的內核。社會和諧關鍵是要看老百姓的獲得感,北京城市未來發展得好不好、成效大不大,檢驗標準最根本的一條,就是獲得感。這是貫穿北京未來城市發展的重大主題。

《瞭望》:對北京“老城”,甚至北京城的發展,您有怎樣的可行性建議?

連玉明:疏解北京非首都功能是京津冀協同發展的關鍵環節、重中之重和首要任務,北京城市的發展要圍繞著“疏解”這個“牛鼻子”展開。北京發展和京津冀協同發展緊密關聯,北京發展離不開京津冀協同發展,京津冀協同發展需要對接北京發展。

一是強定位。“瘦身”是為了更好地“健體”。必須堅持和強化“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”的首都城市戰略定位,在堅持和強化首都核心功能中有序疏解北京非首都功能。

二是疏功能。疏功能必須以調整、轉移和外遷北京的非首都功能為重點,至少包括以下三個方面的功能:

第一,首都核心功能以外的其他功能

第二,導致北京“大城市病”的直接功能

第三,對周邊地區形成明顯“虹吸效應”的其他功能。

三是調結構。疏解北京非首都功能的本質是調整和優化首都城市結構。空間結構和交通結構的根本性缺陷是導致“大城市病”的根源。人口數量過度膨脹、中心城區人口密度過大是人口分佈結構不合理造成的直接後果。必須通過調整和優化城市結構,實現空間重構、產業重構和功能重構。

四是轉方式。疏解北京非首都功能重要的是轉變發展方式。一是從空間上向生態優先轉變;二是從內涵上向文化引領轉變;三是從動力上向創新驅動轉變。

五是破藩籬。疏解北京非首都功能情況複雜,既有行政分割,又有利益藩籬,更有隱形壁壘。破除部門利益、局部利益、個人利益的藩籬,需要打破“一畝三分地”的思維定式,也需要上上下下、方方面面付出必要的代價。

六是聚合力。疏解北京非首都功能任務重、難度大,北京、天津、河北如何更好地形成合力,中央政務區、城市副中心、雄安新區如何相得益彰地發展起來等,既要充分調動疏解物件外遷的積極性和主動性,也要發揮市場在資源配置中的決定性作用,更需要北京和中央行政企事業單位率先啟動,做出表率。

(原標題為《九問老城重組:未來北京什麼樣?》)